Impulso a la integración de cooperativas y otras empresas agroalimentarias a través de su posible calificación de Entidades Asociativas Prioritarias

El 17 de julio de 2013 se aprobó por el Congreso de los Diputados con un amplio respaldo de todos los partidos políticos, la Ley de Fomento de la Integración de Cooperativas y de otras Entidades Asociativas de Carácter Agroalimentario, que ha sido publicada el 2 de agosto como la Ley 13/2013

23 de noviembre de 2013

El 17 de julio de 2013 se aprobó por el Congreso de los Diputados con un amplio respaldo de todos los partidos políticos, la Ley de Fomento de la Integración de Cooperativas y de otras Entidades Asociativas de Carácter Agroalimentario, que ha sido publicada el 2 de agosto como la Ley 13/2013. Esta norma se enmarca en el objetivo estratégico del Gobierno de acometer una serie de reformas estructurales que refuercen la competitividad del sector agroalimentario español y su capacidad de internacionalización. La Ley, como su nombre indica, tiene como objetivo fomentar los procesos de fusión e integración de cooperativas agrarias y de otras entidades asociativas, para favorecer, a través de la concentración de la oferta, el redimensionamiento de dichas entidades, el incremento de la competitividad internacional de las empresas agroalimentarias españolas y el necesario reequilibrio de la cadena alimentaria, contribuyendo así a la mejora de la renta de los productores agrarios asociados, su posición en el mercado y su participación en el proceso de valorización y comercialización de sus productos. El vehículo diseñado para lograr estos ambiciosos objetivos es el reconocimiento a ciertas entidades asociativas agroalimentarias como Entidades Asociativas Prioritarias (EAP), a las que se les dispensará de un trato preferencial para la obtención de ayudas y subvenciones públicas (acceso a líneas específicas del ICO de financiación preferente; relativas a inversiones destinadas a mejorar los procedimientos de gestión y comercialización; en materia de promoción, internacionalización y de I+D+i; y otras que se determinarán reglamentariamente) extensible, aunque con matices, a las entidades y productores asociados (art. 4).

Para que una empresa o entidad agroalimentaria sea reconocida por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente como EAP y beneficiarse de los incentivos económicos y financieros diseñados para ellas, debe reunir una serie de requisitos e inscribirse en el Registro Nacional de Entidades Asociativa Prioritarias de próxima creación (art. 5) cuya estructura, organización y funcionamiento está aún sin determinar. En cuanto a las condiciones exigidas para ser calificada como EAP, en primer lugar la entidad ha de tener la forma jurídica de sociedad cooperativa, cooperativa de segundo grado, grupo cooperativo, SAT, Organización de Productores reconocida o ser una entidad civil o mercantil cuando más del 50% del capital social de la misma pertenezca a alguna de las entidades antes citadas [art. 1.3 y art. 3.1, a)]. Un par de precisiones respecto al ámbito objetivo de las entidades que pueden optar a la condición de EAP. Dado que el objetivo de la Ley es fomentar la fusión e integración efectiva, estable e indefinida de entidades agroalimentarias, no parece que en esta finalidad encajen las Organizaciones de Productores con una personalidad jurídica limitada al cumplimiento de sus fines (cuestión que fue apuntada certeramente por la CNC en su Informe sobre el Anteproyecto de Ley de noviembre de 2012).

Por otra parte, como se permite que la EAP sea una sociedad mercantil se posibilita la calificación como tal a la cabeza de un grupo no cooperativo, aunque en tal caso la mayoría del capital social mayoritario de dicha entidad debe pertenecer a cooperativas, SAT u Organizaciones de Productores. En la posible participación de las cooperativas en una EAP que tenga naturaleza de sociedad mercantil, siguen vigentes las limitaciones previstas en la Ley 20/1990 de Régimen Fiscal de las Cooperativas para no perder la calificación de fiscalmente protegida. A saber, que su participación en el capital social no supere el 10% con carácter general y hasta un 40% cuando realicen actividades preparatorias, complementarias o subordinadas a las de la propia cooperativa (que es el caso de si se constituye una sociedad mercantil como EAP); y que el conjunto de las participaciones entidades no cooperativas sea inferior al 50% de sus recursos propios de la cooperativas (art. 13.9 LRFC). No obstante, la propia Ley fiscal establece que el Ministerio de Economía y Competitividad puede autorizar participaciones superiores si éstas sirven al mejor cumplimiento de los fines sociales cooperativos y no supone una vulneración de los principios fundamentales de actuación de estas entidades, como se supone que ocurrirá con la calificación de la entidad no cooperativa como EAP.

La Ley condiciona la calificación como EAP a que la entidad funcione y tome decisiones de manera democrática [art. 3.1, f)], con lo que se pretende extender este principio clásico del cooperativismo (2º Principio Cooperativo de la ACI) a las entidades beneficiarias del trato preferente que se establece en la norma. Sin embargo la aplicación de este principio está muy matizada, puesto que aunque todas las leyes españolas de cooperativas parten del principio de “un socio un voto”, también está generalizada la admisión del voto plural en las cooperativas agrarias (art. 26.4 LCOOP) y en las cooperativas de segundo grado (art. 26.6 LCOOP) si así lo prevén los estatutos. Las leyes cooperativas suelen establecer ciertos límites cuantitativos a los votos que puede ostentar un socio y el ejercicio del voto plural se pondera en función de la actividad económica desarrollada o el número de socios integrantes de la cooperativa asociada, pero nunca en función del capital social suscrito. Por ello, parece necesaria la necesidad de concretar en qué medida se va a exigir este funcionamiento y organización democrática en la EAP y si va a admitirse el voto plural y con qué límites.

La Ley exige que la EAP tenga una implantación y un ámbito de actuación económico de carácter suprautonómico [art. 3.1, b)]. , con lo que queda fuera del ámbito de la ley, y por tanto de los incentivos financieros diseñados para hacerla efectiva, las empresas agroalimentarias que tengan un ámbito de actividad limitado a una Comunidad Autónoma. La razón de este requisito es doble: de un lado se intenta salvar así las reservas competenciales que pudieran manifestar las Comunidades Autonómicas especialmente en materia de cooperativas; y de otro, se trata de superar el acentuado localismo y regionalismo que en muchas ocasiones ha lastrado la competitividad de estas entidades. La facturación de la EAP, o la suma de la facturación de las entidades que se fusionen o integren, debe ser como mínimo la cantidad que se determine reglamentariamente para cada sector productivo. Aunque este requisito cuantitativo de facturación mínima es el más llamativo, y para alcanzarlo se generalizarán los procesos de concentración e integración comentados, la Ley no trata sólo de incrementar el tamaño y escala de estas entidades, sino que se pretende que organicen su estructura productiva y de gestión de acuerdo a dicho tamaño. Por ello, la Ley impone a la EAP la comercialización conjunta de la totalidad de la producción de las entidades asociadas y de los productores que las componen [art. 3.1, c)] y que los estatutos de la EAP y los de las entidades socias, en su caso, contengan la obligación de los productores de entregar la totalidad de su producción para su comercialización en común [art. 3.1, e)].

Aunque la entrada en vigor de la Ley es inminente, su efectividad real va a depender, en gran medida, del necesario desarrollo reglamentario de varios e importantes aspectos de la misma (al que hacen referencia tres de los seis artículos de la Ley) y del contenido del Plan Estatal de Integración Asociativa (disp. adic. única) que el Gobierno ha de presentar en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley. Pero ya se intuyen varias dudas para la consecución de los objetivos planteados. En el aspecto económico, como se encarga de declarar la Ley en su disposición final cuarta, de la aplicación de la Ley no podrá derivarse ningún incremento de gasto, con lo que de parte de una limitación importante para un proyecto tan ambicioso y vital para el desarrollo de un sector clave de nuestra economía. En el aspecto jurídico hay muchas cuestiones pendientes de resolver y ciertamente complejas. Sin duda, políticamente hablando el más preocupante es cómo se le va a dar formar al requisito del ámbito supraautonómico de la EAP impuesto por los artículos 1.1 y 3.1.b) de la Ley, que exige una implantación y ámbito de actuación de la EAP en varias CC.AA. No queda claro si para alcanzar este requisito basta con que la EAP distribuya sus productos fuera de una CC.AA., gestione y comercialice producciones procedentes de varias CC.AA (incluso de terceros no socios) o si se requiere que tenga sucursales abiertas en estos territorios. Debemos recordar que el panorama legislativo español en materia de cooperativa, que en donde se proyecta la Ley con más intensidad, es muy complejo, compuesto por quince leyes de cooperativas autonómicas y una estatal, sin apenas aplicación dado que en cuanto que en una CC.AA. se desarrolle de manera principal la actividad de una cooperativa ,que es lo habitual, es su norma autonómica la que la regula (art. 2 Ley 27/19999 de Cooperativas --LCOOP).

Hay que tener en cuenta que la Ley 3/2009 de Modificaciones Estructurales de las Sociedades Mercantiles remite al específico régimen legal de las cooperativas las operaciones de este tipo que afecten a estas sociedades (art. 2.2.), con lo que para las proyectadas operaciones de integración de cooperativas de distintas CC.AA., no se sabe qué régimen legal va a operar, dado el silencio que guarda sobre esta cuestión la LCOOP y que las leyes autonómicas de cooperativas sólo están pensando en la fusión, la constitución de cooperativas de segundo grado, la formación de grupos cooperativos y otros mecanismos de integración cooperativa dentro de su Comunidad Autónoma.

También nos preguntamos qué norma societaria regulará la EAP resultante cuando tenga la forma jurídica de cooperativa, sea de primer o de segundo grado. Si del carácter supraautonómico que se le exige pudiera derivarse una regulación uniforme en todo el Estado español para este tipo de entidades, quedando sometida a la LCOOP, avanzaríamos de una manera importante en zanjar el grave problema de dispersión legislativa en el Derecho cooperativo, que sin entrar en aspectos competenciales entre el Estado y las CC.AA., ha favorecido tan poco, por no decir otra cosa, a la creación de cooperativas agroalimentarias con la adecuada dimensión para competir en los merados internacionales.

Lo que es seguro es que en los próximos años se van a generalizar en España la concentración de entidades agroalimentarias, buscando la calificación de EAP y los beneficios financieros asociados. Pero se debe ir más lejos, y aprovechar estos incentivos para lograr constituir entidades consolidadas, grandes en tamaño y volumen de facturación, pero adaptadas en su forma de organización y funcionamiento a las exigencias que los mercados internacionales. Esto requiere una necesaria y meditada toma de decisión del tipo de entidad cabeza de la EAP que se quiere constituir y cuidar mucho, con el debido asesoramiento de profesionales, el proceso de integración o de fusión que se va a llevar a cabo.