Aprobación del Reglamento de la Ley 14/2011 de Sociedades Cooperativas Andaluzas

Pistoletazo de salida para la obligatoria reforma de los estatutos de las cooperativas constituidas conforme a la anterior legislación.

16 de octubre de 2014

El 23 de septiembre de 2014 se publicó en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el Decreto 123/2014, por el que se aprueba el Reglamento la Ley 14/2011 de Sociedades Cooperativas Andaluzas. Recordemos, como comenté en una aportación anterior a la que remito para conocer las principales novedades de la Ley respecto a su predecesora de 1999 (“La Ley 14/2011 de Sociedades Cooperativas Andaluzas y la adaptación de los estatutos sociales al nuevo marco legal. La necesidad hecha virtud”), que aunque la norma legal se tramitó por vía de urgencia con el objetivo político de aprobarse en la anterior legislatura, antes de las elecciones al Parlamento de Andalucía, las prisas se acabaron con su promulgación. Con la aprobación de este desarrollo reglamentario, que se ha retrasado en más de dos años respecto al plazo previsto en la Ley (disposición final 2.ª: seis meses desde su entrada en vigor), se termina con un injustificadamente largo periodo de dudas e incertidumbres jurídicas sobre el régimen legal aplicable a las cooperativas de Andalucía dado el enrevesado régimen provisional que contenía la norma. Según la Ley 14/2011, hasta que se publicase el Reglamento continuaban en vigor todas aquellas disposiciones de la anterior Ley que no se opusieran a lo dispuesto en la nueva (disposición transitoria 2.º). Ni que decir tiene, lo complicado que resultaba saber en cada caso qué norma era aplicable, ya que se tenía que comparar lo dispuesto en ambas leyes y decidir en qué puntos existía dicha contradicción.

Pero este retraso, que ojalá hubiera servido para mejorar el texto final del Reglamento (lo que no ha ocurrido dada las grandísimas semejanzas del mismo con el borrador de Decreto publicado en febrero de 2013), deja ya de tener interés jurídico, en cuanto que por fin contamos con los dos textos normativos que completan el marco legal de las cooperativas de Andalucía. Esta doble regulación (Ley/Reglamento) fue una de las grandes novedades de la norma en el plano formal y se presentó como una indudable mejora legislativa. Según manifestaba la Exposición de Motivos de la Ley, de esta manera se lograba un texto legal relativamente escueto, se permitía el desarrollo autónomo de un buen número de materias con arreglo a las necesidades singulares de cada empresa y se aseguraba la permanencia de la norma en el tiempo. Pero esta peculiar técnica legislativa genera en la práctica mucho más inconvenientes que ventajas.

Respecto a la escueta extensión anunciada, la Ley tiene ciento veintiséis artículos, es decir, una cifra similar a la de la mayoría de leyes cooperativas españolas; mientas que el Reglamento de desarrollo recién aprobado tiene ciento noventa y cinco. Y si mis cuentas no me fallan, si sumamos los preceptos de la Ley con los del Reglamento nos da la friolera de trescientos veintiún artículos, con lo que Andalucía ostenta el poco honroso record de tener la regulación legal de cooperativas más extensa de todo el mundo, cuando el fenómeno de la modernización del Derecho de sociedades impulsado desde hace años en la Unión Europa apuesta por una simplificación de las normas. En cuanto a la pretendida permanencia de la norma en el tiempo, la Ley 2/1999 de Sociedades Cooperativas Andaluzas se reformó dos veces (por la Ley 3/2002 una veintena de preceptos y por la Ley 12/2010 tres artículos), lo que no se puede decir que sea mucho tras trece años de vigencia. Seguramente a lo que se refiere el preámbulo de la Ley es al otro record que tiene la Comunidad Autónoma de Andalucía: mayor número de leyes cooperativas promulgadas en menos espacio de tiempo (1985, 1999 y 2011). Por último, tras la excusa de la flexibilización se delega en el poder ejecutivo, y se sustrae al legislativo, la posibilidad de modificar mediante decreto gran parte del régimen jurídico aplicable a las cooperativas andaluzas. Y esto, que dicho en voz alta parece tan reprobable, tuvo el apoyo de todos los partidos políticos del Parlamento de Andalucía, que aprobaron por unanimidad la Ley, sin apenas discusión de su contenido.

Aunque es cierto que la coexistencia de leyes y reglamentos históricamente no ha sido algo inusual en el Derecho cooperativo español, especialmente en la etapa preconstitucional, en la que se promulgaron importantes Reglamentos de desarrollo de las leyes generales de cooperativas (1931, 1943, 1971 y 1978), actualmente, y sin contar con el desarrollo reglamentario de la Ley de Cooperativas de Crédito (RD 84/1993), los Reglamentos de leyes cooperativas vigentes desarrollan básicamente aspectos relativos al funcionamiento de los Registros de Cooperativas (a nivel estatal, el Real Decreto 136/2002 y en el ámbito autonómico, por poner algunos ejemplos, Decreto 177/2003 de la Comunidad de Madrid, Decreto 189/1994 del País Vasco y Decreto 203/2003 de Cataluña). Pero el Reglamento de desarrollo de la Ley de Sociedades Cooperativas Andaluzas que ahora comentamos, como se desprende de una simple lectura de su extenso índice de contenidos, es otra cosa bien diferente. Así, junto a aspectos relativos al Registro de Cooperativas (arts. 108-166) y régimen sancionador y descalificación (arts. 167-195), regula gran parte del contenido anunciado en el texto legal (arts. 1-107).

Lo cierto es que el doble texto legal resulta muy incómodo de usar, puesto que no hay un criterio claro de qué materias van al Reglamento y cuáles quedan en la Ley. En concreto la Ley remite al articulado del Reglamento en ciento veinticinco ocasiones, para ser exactos, por lo que es continua la necesidad de consultar ambos textos para saber cuál es el régimen aplicable a cualquier cuestión jurídica que se suscite. Resulta además llamativo que un gran número de preceptos del Reglamento, repiten innecesariamente gran parte del contenido del texto legal, con lo que el resultado es un Reglamento muy extenso y reiterativo de la Ley.

Entrando en el contenido del Reglamento, y centrándonos en la parte que desarrolla realmente la Ley, la estructura de aquél es prácticamente la misma que la de ésta (disposiciones generales, régimen social, la persona inversora, órganos sociales, régimen económico, libros sociales, auditoria, etc.). No obstante, hay que reconocer que algunas materias han tenido un desarrollo reglamentario específico y de detalles --como ocurre, por ejemplo, con las secciones, el derecho de información, el régimen disciplinario, el procedimiento de baja, el régimen de convocatoria de la asamblea general, el destino de los fondos, la auditoría, las transformaciones de cooperativas o algunos tipos específicos de cooperativas--, que en la Ley apenas tenían contenido. Pero si se analiza precepto por precepto la Ley 14/2011 y el Decreto 123/2014, si bien en ocasiones el Reglamento entra en detalles muy específicos, en otras tantas dice lo que la Ley, sin mucho sentido, se quedó a medio decir. Es más, muchas veces ni siquiera hay novedad con respecto a ley anterior, porque el contenido de un buen número de artículos de la Ley 2/1999 se distribuye ahora entre el articulado de la nueva Ley y su Reglamento, con lo que aproximadamente un 80% del régimen legal vigente es el mismo que existía con la anterior legislación.

Esto no quita, sin embargo, que haya que reconocer que la Ley 14/2011 y el Reglamento que la desarrolla, tengan grandes novedades respecto a la Ley de 1999. No muchas, pero importantes, que la convierten en la legislación de cooperativas más economicista y liberal de España: proceso de constitución sin necesidad de escritura pública; no existencia de capital social mínimo; flexibilidad para la existencia de socios capitalistas o inversores; posibilidad del voto plural y de transmitir las participaciones sociales a socios y terceros; variados modos de organizar el órgano de administración; carácter dispositivo del órgano de intervención y creación del Comité Técnico como nuevo órgano voluntario; regulación ex novo de algunas modalidades de modificaciones estructurales (por ejemplo, cesión global de activo y del pasivo) y de los grupos cooperativos; y, sobre todo, una tremenda relajación y flexibilidad del régimen económico.

Centrándonos en esto último, que es lo que más suele interesar, se reducen a dos los tipos de resultados económicos (cooperativos y extracooperativos) y se disminuyen enormemente los porcentajes de resultados destinados a dotar el Fondo de Reserva Obligatorio (FRO): como mínimo, un 20% de los resultados cooperativos y un 25% de los extracooperativos; pero, la obligación de destinar parte de los resultados cooperativos a este fondo cesa cuando el mismo alcance el 50% de la cifra del capital social estatuario. Además, la Asamblea General puede acordar que el porcentaje sobre los resultados cooperativos destinado a engrosar el FRO se emplee en inversiones productivas, cooperación e integración entre empresas, o en materia de internacionalización, sin necesidad de llegar a integrar el citado fondo. Respecto al Fondo de Formación y Sostenibilidad (FFS), hay cierto incremento de dotación, pues se mantiene la dotación anterior de los resultados cooperativos (mínimo del 5%) y se incrementa en cinco puntos el porcentaje de los resultados extracooperativos destinados a dotar dicho fondo (pasa de un 20% a un 25%). No obstante, una de las novedades del Reglamento es la obligación de destinar un porcentaje mínimo del 10% del FFS al fomento de una política efectiva de igualdad de género y un 15% a actividades que contribuyan a la sostenibilidad empresarial y se prevé la posibilidad de destinar su importe las federaciones andaluzas de cooperativas.
Y como la dotación del FRO con los resultados cooperativos depende de la relación existente entre la cuantía del mismo y la cifra de capital social estatutario (cuando llegue a la mitad del mismo se acaba la obligación), y éste ni siquiera tiene que superar los 3.000 euros, en muy poco tiempo --por no decir desde ya para muchas cooperativas en funcionamiento-- un gran número de cooperativas andaluzas no van a tener la obligación de dotarlo. Si a esto sumamos que los antiguos resultados de carácter extraordinario (como los obtenidos de la enajenación de un inmueble o de inversiones en sociedades mercantiles), antes iban todos a fondos y ahora sólo el 50%, tenemos que la cuantía de los retornos o beneficios del ejercicio que se destinan anualmente a cada socio en función de la actividad cooperativizada realizada, puede verse notablemente incrementada.

Lo que es un hecho es que todas las cooperativas andaluzas constituidas conforme a la legislación anterior van a tener que adaptar sus estatutos al contenido de la Ley 14/2011 y del Decreto 123/2014, previéndose legalmente unas duras sanciones para las sociedades que no lo hagan: la disolución de pleno derecho y apertura del proceso de liquidación de la sociedad, aparte de posibles multas. Respecto al plazo, se fija en dieciocho meses desde la publicación de la Orden de la Consejería de Economía, Innovación Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía que establezca el procedimiento y el calendario de adaptación de los estatutos, y que se supone que va a promulgarse de manera inmediata. Como indica el título de esta modesta a aportación: pistoletazo de salida para la adaptación de estatutos de las cooperativas andaluzas.

Esta obligación de adaptación estatutaria para las cooperativas constituidas conforme a la legislación anterior debe tomarse como una buena oportunidad de elaborar unos estatutos sociales que se adapten, y valga la redundancia, a las necesidades de cada cooperativas y aprovechar, en lo que les interese, las posibilidades que ofrece la nueva ley para flexibilizar el régimen social y económico de este tipo de sociedades.